Klęska systemu podatkowego w III Rzeczpospolitej

Ściągalność podatku  VAT w 2016 roku była o wiele mniejsza niż przewidywał wicepremier Morawiecki. Dlaczego? Odpowiedź na to pytanie kryje się w historii informatyzacji systemu podatkowego w III Rzeczpospolitej.

Po wyborach z 4 czerwca 1989 r. rządu premiera Mazowieckiego. Przejście od gospodarki socjalistycznej do kapitalistycznej wymagało wprowadzenia całkowicie nowego systemu podatkowego, który w warunkach rodzącego się społeczeństwa informacyjnego postanowiono poddać procesowi informatyzacji. System POLTAX okazał się największą i najkosztowniejszą kompromitacją procesu informatyzacji administracji publicznej w Polsce. W styczniu 1996 r. Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła „Informację o stanie informatyzacji systemu podatkowego POLTAX” [1] opartą na cząstkowych ustaleniach kontrolnych z lat 1991-1994 i uzupełnioną o materiały zebrane w maju i czerwcu 1995 r. Inspektorzy NIK pisali: „Przewlekłe i niezakończone wdrażanie informatycznego systemu podatkowego było jedną z ważniejszych przyczyn niskiej skuteczności egzekucji podatkowej. (…) Nie zinformatyzowano w pełni księgowości podatkowej, ewidencji podatników, zobowiązań i zaległości podatkowych. Rejestr podatkowy funkcjonował w postaci cząstkowej. Konieczne było wykorzystywanie aplikacji lokalnych bądź stosowanie PROCEDUR RĘCZNYCH!”.

W maju 1999 r., w kolejnym raporcie o realizacji systemu POLTAX  Najwyższej Izby Kontroli, pod tytułem „Podatki w świetle wyników kontroli NIK” [2] znalazło się takie oto zdanie: „Zaległości w czterech głównych podatkach osiągnęły poziom ok. 90% deficytu budżetowego w 1997 r. i 40% w 1998 r.”. W praktyce fiskusowi udawało się wówczas odzyskiwać jedynie 20 gr. z każdej złotówki.  W efekcie realizacji – a raczej nierealizacji – systemu POLTAX pełne koszty eksploatacji systemów tworzących infrastrukturę informatyczną systemu podatkowego w Polsce kształtowały się na poziomie 4% wpływów podatkowych (według opracowań gdańskiego Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową z roku 1998). Ten sam Instytut podał, że koszty systemu podatkowego w USA stanowią 0,2% wpływów podatkowych, czyli są ponad 20-krotnie mniejsze niż w Polsce.[3]. Polacy płacili i płacą nadal za funkcjonowanie systemu podatkowego w swoim kraju 20 razy więcej niż amerykanie chociaż są 10 razy ubożsi. Straty skarbu państwa z tytułu różnego rodzaju afer podatkowych – głównie w obszarze podatku VAT – będące wynikiem  niewdrożenia systemu POLTAX nigdy nie zostały oszacowane.

POLTAX, jest rzadkim przykładem w historii informatyzacji systemu opartego na samych błędach, które powielając się w  procesie jego realizacji doprowadziły w konsekwencji do skonstruowania „spirali błędów” uniemożliwiającej budowę racjonalnego ściągania podatków przez państwo od obywateli. POLTAX  jest zaprzeczeniem systemu informatycznego, był on budowany tak jakby ci, którzy zaplanowali jego realizację nie wiedzieli co to jest zarządzanie informacją w warunkach jej automatyzacji. POLTAX  wbrew podręcznikowej wiedzy  – przedstawionej np. w klasycznym dziele  Grindleya i Humpla wydanej w Polsce w roku 1976 – nie brał w ogóle pod uwagę potrzeb użytkownika końcowego systemu. [4].

Zgodnym zdaniem najwybitniejszych specjalistów od systemów informacyjnych i informatycznych jest on: „klinicznym  wręcz przykładem systemu informacyjnego zaprojektowanego wbrew wszelkim regułom takich systemów /…/. W systemie tym posunięto się tak dalece w przerzucaniu błędów gestora (zarządcy –przyp. mój) systemu na użytkownika, że nawet za błędne orzeczenia urzędu skarbowego w praktyce odpowiada podatnik”. [5].

Czytelnik – co zrozumiałe – jest zainteresowany – ile pieniędzy państwo polskie wydało na realizację systemu POLTAX, jednak najważniejsze pytanie w aferze związanej z informatyzacją systemu podatkowego w III Rzeczpospolitej, brzmi inaczej: ile,  każdego roku. płacimy my obywatele za kompletną klapę sytemu POLTAX.  Dziennikarze i urzędnicy NIK, gdy próbują odpowiedzieć na pytanie: ile kosztowała budowa (nigdy nie ukończonego) systemu POLTAX podają sumę pieniędzy zaksięgowaną na ten cel w budżecie Ministerstwa Finansów, a przecież to kropla w morzu rzeczywistych kosztów. Jakie są prawdziwe koszty realizacji systemu POLTAX? Spróbujmy na to pytanie odpowiedzieć, przynajmniej po części. W systemie POLTAX, deklaracja podatkowa od dochodów osobistych została tak skonstruowana, aby mogła – i to z trudem – wypełnić ją osoba z wyższym wykształceniem i sporym doświadczeniem w księgowości. System był (i jest nadal) dostosowany do  poziomu kulturowego elity III Rzeczpospolitej, a nie do wykształcenia przeciętnego obywatela, który nie miał i nie ma pojęcia o ekonomii. Naczelnym postulatem w społeczeństwach demokratycznych pod adresem systemów informatycznych, których używa ogół obywateli, jest wymóg jego prostoty i zrozumienia dla ludzi najsłabiej a nie najlepiej wykształconych.  Deklaracja podatku od dochodów osobistych powinna być tak skonstruowana, aby mogła ją wypełnić bezbłędnie osoba z wykształceniem podstawowym. W przeciwnym razie trzeba liczyć się z milionami błędów PIT-ów i ponosić wielkie koszty ich korekty.  Czy te koszty zostały wliczone w budowę systemu POLTAX? Nie. A są one ogromne.  Czy został wliczony stracony czas przez miliony obywateli, którzy musieli z wypełnionymi na nowo PIT-ami, które nie zawierały już błędów, powtórnie biegać do urzędów skarbowych? Czas to pieniądz – to przysłowie było kiedyś fundamentem kulturowym kapitalizmu. Jak obliczyć, ile go straciliśmy poprawiając błędy systemu POLTAX?  A stres związany z  błędami, często choroby, zwolnienia z pracy? Tego nigdy nikt nawet nie odważył się wyliczyć, bo koszty okazałaby się miliardowe.

Być może inny konkretny przykład uzmysłowi czytelnikowi, jak  ogromne sumy pieniędzy musimy, my obywatele, wydawać, by system POLTAX funkcjonował. W 1999 roku w polskim systemie informacyjnym podatku dochodowego dla osób fizycznych nie zapewniono tzw. spójności informacyjnej w odniesieniu do trzech struktur dokumentów: PIT3X, PIT11, PIT8a. spowodowało to, że – według oceny Ministerstwa Finansów –ponad 16 milionów deklaracji podatkowych PIT za rok 1999 zawierało błędy. Przyjmując bardzo skromnie, że koszt korekty błędów w jednej deklaracji wynosi 10 zł, łączny koszt błędu spowodowany brakiem spójności informacyjnej w systemie POLTAX, wyniósł 160 milionów złotych. Do tego należałoby naliczyć koszt zmarnowanego czasu i stres 16 milionów podatników, z których każdy stracił co najmniej pół dnia roboczego na „wyjaśnianie błędu” i złożenie poprawnie wypełnionej deklaracji podatkowej. [6].  Tak wyglądało przez ostatnie ćwierćwiecze  funkcjonowanie systemu POLTAX. Kto za to odpowiada? Dlaczego system POLTAX, jest autentyczną katastrofą informatyczną III Rzeczpospolitej?

Akcja ofertowa, rozpisana przez Ministerstwo Finansów w sierpniu 1989 roku – – o przetargach wtedy jeszcze nikt w Polsce nie słyszał – rozstrzygnięta została w 1990 r. Z finałowej dwójki potencjalnych wykonawców – firm IBM i Bull wybrana została ta druga, w której 70 proc. udziałów należało do państwa. Wybór wzbudził publiczne dyskusje o tyle uzasadnione, że jak się później okazało, IBM, który budował podobny system w Czechach, zaczął wdrażać elementy jednolitego systemu informatycznego po dwóch latach prac. [7] W Polsce nastąpiło to po 10 latach i już nie za sprawą Bulla. Wartość kontraktu z Bullem została ustalona na 442,9 mln franków (ok. 200 mln zł), przy czym na sprzęt, oprogramowanie systemowe, okablowanie przeznaczonych było 373,1 mln franków, czyli 84 proc. wartości kontraktu. Pozostała kwota przeznaczona została na prace nad oprogramowaniem użytkowym, które było najważniejsze dla POLTAX-u. W efekcie po 5 latach w urzędach skarbowych były komputery, a nie było najważniejszego – oprogramowania, oprócz tego, które sami zrobili informatycy z izb i urzędów skarbowych, nie mogąc się doczekać na firmowe. Sprzęt zestarzał się, musiał być wymieniany, zamiast standardowego oprogramowania było kilkaset lokalnie działających aplikacji. [8]

Kontrakt zwarty w 1990 roku z francuską firmą Bull na realizację systemu informatycznego POLTAX miał być gotów w roku 1991. Po pięciu latach zmagań i wydaniu 242 mln zł Minister Finansów podpisał z Francuzami „porozumienie zamykające”, które nie oznaczało wcale, że POLTAX jest gotów. Dopiero w roku 2002, po wydaniu łącznie 616 mln złotych, Najwyższa Izba Kontroli uznała, iż – „doprowadzono do uzyskania zadowalającego stanu obsługi informatycznej czynności merytorycznych wykonywanych przez pracowników urzędów skarbowych…˝ [9] Po dwunastu latach od zawarcia umowy! A jakie są straty wynikające ze złego funkcjonowania POLTAX –u w czasie tych dwunastu lat? Ile afer związanych z omijaniem podatku VAT związane było bezpośrednio z faktem, że POLTAX nie działał?  Tego nie dowiemy się nigdy.

Można bez żadnej przesady stwierdzić, że realizacja systemu POLTAX kosztowała państwo polskie  – obywateli III Rzeczpospolitej – dziesiątki miliardy złotych. Zgodnie z warunkami umowy do czerwca 1991 r. Francuzi we współpracy z resortem finansów mieli zaprojektować i dostarczyć w pełni zintegrowany, „skomputeryzowany system do automatyzacji polskich systemów podatku dochodowego oraz od wartości dodanej”. Skala przedsięwzięcia była ogromna. W ramach systemu POLTAX  urzędy skarbowe musiały zarejestrować ok. 25,5 mln podmiotów podatkowych (18 – 20 mln pracujących, ok. 7 mln rencistów i emerytów) i mieć możliwość podwójnego sprawdzania zarówno składanych zeznań podatkowych jak stanu faktycznego w instytucjach, które dokonują wpłat.

System miał pokrywać cały kraj, co oznaczało okablowanie i zainstalowanie aparatury nie tylko w Ministerstwie Finansów, ale także w 49 izbach skarbowych i w 340 urzędach skarbowych, które mieszczą się w 500 lokalach. We wszystkich tych pomieszczeniach (nie wyłączając siedziby ministerstwa) musiano zainstalować nie tylko okablowanie telekomunikacyjne, ale również okablowanie energetyczne systemu komputerowego. Plany zakładały położenie  przeszło 1000 km kabla energetycznego.

W ciągu  11 – dosłownie jedenastu – miesięcy miano także wykonać podstawowe funkcje oprogramowania informatycznego do obsługi systemu podatkowego. Każdy kto ma minimalne wyobrażenie o wielkich projektach informatycznych musiał wiedzieć, że jest to niewykonalne, a mimo to taką właśnie umowę rząd polski podpisał z francuską firmą Bull. Czy doradcy premiera, wybitni informatycy, nie wiedzieli nic o tym, że realizacja o wiele mniejszych projektów informatycznych i to w krajach o kulturze informatycznej nieporównanie większej niż w Polsce, kończyła się bardzo często klęską? Na  przełomie lat 80 –tych i 90-tych XX wieku w brytyjskiej administracji prywatnej i publicznej 30-40% projektów zakończyło się całkowitym niepowodzeniem około 20% wszystkich wydatków na informatyzacje zostało całkowicie zmarnowanych i tylko 11% projektów uznano za w pełni zrealizowane. W roku 1995 koszt ponad 50% projektów informatycznych realizowanych w amerykańskiej administracji prywatnej i  publicznej wyniósł 189% pierwotnie zakładanej sumy. Tylko 16% projektów zostało przeprowadzonych zgodnie z planowanym terminem i budżetem.  Tylko 42% projektów informatycznych charakteryzowało się początkowo zakładanymi właściwościami i funkcjami. .[10]. Czy o tym wszystkim nie wiedział np. Andrzej Jankowski, pierwszy dyrektor, z ramienia Ministerstwa Finansów, projektu POLTAX.? Był on wybitnym – według opinii środowiska naukowego – logikiem i informatykiem, który po kilkuletnim pobycie w Stanach Zjednoczonych wrócił do kraju jako guru od dużych systemów informatycznych. W czasach wicepremiera L. Balcerowicza wszedł on do ścisłego grona osób zarządzających Ministerstwem Finansów i został powołany na stanowisko dyrektora Departamentu Informatyki i szefa projektu POLTAX. Dyrektor A. Jankowski nie był leninowska kucharką, lecz specjalistą i to z sporym doświadczeniem międzynarodowym i  musiał wiedzieć o tym, że w USA tylko 16% projektów zostało przeprowadzonych zgodnie z planowanym terminem i budżetem.

To było ABC wiedzy każdego informatyka, który pracował na Zachodzie, nie były one tajemnicą tylko elementarzem planowania, dlaczego więc – powtórzmy raz jeszcze pytanie – dlaczego podpisano kontrakt, o którym wiedziano od początku, że nie może być zrealizowany zgodnie z umową? Kto za to odpowiada – historyczna konieczność czy konkretni ludzie?

Decyzję o zawarciu umowy podjął osobiście ówczesny minister finansów Leszek Balcerowicz. Dlaczego do zinformatyzowania niewątpliwie najważniejszej funkcji administracji publicznej w nowym systemie ekonomicznym – jakim jest zbieranie podatków – wybrano francuską firmę państwową, która właśnie wtedy borykała się z poważnymi problemami ekonomicznymi?   Czy zadecydowały o tym względy polityczne? Po roku 1989 bardzo ożywiły się stosunki Polsko – Francuskie. Prezydent Francji był w Polsce, a premier Mazowiecki wraz z ‚prezydentem’ Jaruzelskim we Francji. W firmie Bull francuski rząd miał udziały. Firma Bull miała poważne problemy finansowe, była na skraju bankructwa i właśnie wtedy – tuż po wizycie we Francji premiera Mazowieckiego – rozpoczęto proces podpisywania kontraktu na informatyzacje systemu podatkowego w Polsce. Już w początkowym okresie realizacji POLTAX- u, dziennikarz tygodnika ComputerWorld, zadał dyrektorowi projektu pytanie:

„Dlaczego na placu boju o komputeryzację polskiego systemu podatkowego została oferta Group Bull? Wiadomo, że firmy francuskie mają z reguły silne wsparcie (również finansowe) swego rządu, co z kolei nie zawsze dobrze wpływa na ich konkurencyjność.”. [11].

Czy była to korupcja polityczna?  Co nam obiecano za podpisanie umowy z Bull-em? Na to pytanie odpowiedział z nieoczekiwana szczerością pierwszy dyrektor projektu POLTAX z ramienia Ministerstwa Finansów, Andrzej Jankowski:

„Akcja ofertowa została ogłoszona w dzienniku „Rzeczpospolita” jeszcze w sierpniu 1989 r. Zgłosiły się dziesiątki firm, z których do końca konkurowały największe, takie jak Hewlett-Packard, ICL, Bull czy IBM. W maju 1990 r. nastąpiło rozstrzygnięcie i oferta Bull zdobyła kontrakt – podpisany w lipcu 1990. Zadecydowały takie czynniki jak: pełna zgodność ze standardami systemów otwartych i determinacja oferenta w zdobyciu tego kontraktu, a co za tym idzie – największe upusty cenowe oraz szybki termin realizacji. Firma Bull wzięła odpowiedzialność za całość programu, włącznie z dodatkowym okablowaniem energetycznym i teledacyjnym wszystkich pomieszczeń. Warto dodać, że również rząd brytyjski dokonał zakupów u Bulla, o czym zadecydowała pełna zgodność produktów tej firmy ze standardami EWG. Koszt systemu POLTAX kształtować się będzie od 0,3 do 0,4% rocznych dochodów budżetu. Bank Narodowy w Paryżu udzielił nam kredytu na to przedsięwzięcie w wysokości 280 mln franków.”. [12].

Odpowiedź na pierwotne pytanie udzielona jest w ostatni zdaniu odpowiedzi dyrektora projektu. Rząd polski podpisał najprawdopodobniej umowę na wykonanie systemu POLTAX,  z firmą Bull, ponieważ uzyskał pożyczkę od rządu francuskiego na wykonanie informatyzacji systemu podatkowego przez przedsiębiorstwo kontrolowanie przez państwo francuskie. Idealny układ dla Francji. System POLTAX  miał ratować francuską firmę Bull przed bankructwem.

Odpowiedzialnością za podpisanie tego kontraktu obciążono Leszka Balcerowicza co jest absurdem, ponieważ nie jest on informatykiem tylko ekonomistą. Twórcę reformy ekonomicznej w Polsce obciążono głownie za podjęcie decyzji o wyborze firmy Bull, ale kto go namówił (albo nawet zmusił) do podpisania tej umowy – tego nie dowiemy się nigdy.[13].

Historii informatyzacji POLTAX-u warto się bliżej przyjrzeć ponieważ odzwierciedla ona najpełniej wszystkie patologie funkcjonowania współczesnego państwa polskiego. Można nawet postawić hipotezę – którą będę starał się zweryfikować -,że to właśnie  realizacja systemu POLTAX, była pierwszą i podstawową przyczyną skrajnej dezintegracji administracji publicznej, multiplikacji licznych identyfikatorów funkcjonujących w przestrzeni administracyjnej naszego państwa, takich jak NiP, Regon, PESEL i inne, co w efekcie doprowadziło do rozczłonkowania systemu informacyjnego III Rzeczpospolitej na oddzielne nie umiejące ze sobą współpracować systemy informatyczne. POLTAX był prawdziwą katastrofą informatyczną, której konsekwencje odczuwamy do dzisiaj.

Paradoks POLTAX – u, polegał na tym, że informatyzację reformy podatkowej zapoczątkowującej wprowadzenie w Polsce ustroju wolno-rynkowego przeprowadzono przy pomocy starych dobrze wypróbowanych przez urzędników metod socjalistycznych. Bez uchwalenia ustaw o reformie systemu podatkowego, w bałaganie legislacyjnym, który uniemożliwiał jakiekolwiek planowanie, bez zabezpieczenia finansowego, bez planu reorganizacyjnego urzędów skarbowych, rozpoczęto największy projekt informatyczny w Polsce łudząc się, że jakoś to będzie. Dokładnie tak samo funkcjonowały w PRL-u tzw. wielkie budowy socjalizmu.

[1] Patrz raport NiK – 1996 „Informacja o stanie informatyzacji systemu podatkowego POLTAX”

[2] Patrz raport  NiK – 1999 „Podatki w świetle wyników kontroli NiK”

[3] Patrz J. Oleński

[4]Patrz K. Grindley, J. Humble – “Skuteczność wykorzystania komputerów” Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne – Warszawa 1976

[5] Patrz Patrz J. Oleński – „Ekonomika Informacji” Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne – Warszawa 2001 – str. 430 – autor pisze m.in. na str. 293: „Całkowite koszty społeczne i ekonomiczne projektowania, wdrażania i eksploatacji systemów mających wady w warstwie językowej i meta informacyjnej są znacznie wyższe – a co gorsza – często obciążają finalnych użytkowników systemu. Naprawienie takich błędów oznacza nierzadko konieczność zaprojektowania systemu od początku.”. Jest to właśnie przykład systemu POLTAX

[6] Patrz J. Oleński – „Ekonomika Informacji – Podstawy” – Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne Warszawa 2001 – str. 412

[7]  Przypominam ten fakt, jednak trzeba pamiętać, że różnica między Czechami i Polska to tzw. „różnica skali”. Czechy liczą 10 milionów mieszkańców. Polska 38 milionów – dlatego nie można mechanicznie porównywać systemów informatycznych dla 10 milionów podatników z  systemem dla 38 milionów. Te drugie są o wiele bardziej skomplikowane.

[8] Patrz tygodnik Pckurier z 2003 r. „IT w administracji państwowej – Urzędy Skarbowe”

{9] Patrz Raport NiK 1999

[10] Agnieszka Pawłowska „Zasoby informacyjne w administracji publicznej w Polsce – problemy zarządzania” Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej – Lublin 2002 str. 326 – patrz  strona 104.

[11] Patrz tygodnik ComputerWorld z 18 września 1991 –„Poltax od środka” wywiad z A. Jankowskim dyr. Projektu z ramienia Ministerstwa Finansów

[12] Patrz tygodnik ComputerWorld z 18 września 1991 –„Poltax od środka” wywiad z A. Jankowskim dyr. Projektu z ramienia Ministerstwa Finansów

[13] Patrz tygodnik Przegląd nr 35 z 2013 r. – Marek Czarkowski  – „E-czytniki, e-podatki, e-głupota” ; Patrz także tygodnik Przegląd nr 49 z 2013 – Marek Czarkowski – „Śmieci na wejściu – śmieci na wyjściu”

Piotr Piętak

Dodaj komentarz